Проблемы правового регулирования административной процедуры исполнения обязательства по государственному контракту (в аспекте контрольно-надзорной деятельности Федерального Казначейства)

Заключение государственного контракта следует воспринимать как форму принятия бюджетного обязательства. Исполнение же бюджетного обязательства предполагает собой последовательное прохождение трех основных этапов:
- подтверждение денежных обязательств;
- санкционирование оплаты денежных обязательств;
- подтверждение исполнения денежных обязательств.
Получатель бюджетных средств подтверждает обязанность оплатить за счет средств бюджета денежные обязательства в соответствии с платежными и иными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты.
Прежде всего, получателю бюджетных средств после заключения государственного контракта согласно положениям Приказа Минфина РФ от 19 сентября 2008 г. N 98н "О Порядке учета бюджетных обязательств получателей средств федерального бюджета" необходимо пройти процедуру постановки на учет в Территориальном органе Федерального казначейства путем подачи в территориальный орган сведений о принятом бюджетном обязательстве.
Такие сведения подаются получателями средств федерального бюджета в органы казначейства по месту обслуживания их лицевого счета после заключения государственного контракта, иного договора или вместе с документами, представленными для оплаты денежных обязательств по государственным контрактам, иным договорам.
Для оплаты денежных обязательств из заключенных государственных контрактов получатели средств федерального бюджета согласно п. 2, 6 – 7 Приказа Минфина РФ от 1 сентября 2008 г. N 87н "О Порядке санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета" представляют в Федеральное казначейство или орган Федерального казначейства по месту их обслуживания следующие документы:
- заявку на кассовый расход
- государственный контракт на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг
- документ, подтверждающий возникновение денежного обязательства (накладная и (или) акт приемки-передачи, и (или) счет-фактура), выполнении работ, оказании услуг (акт выполненных работ (услуг) и (или) счет, и (или) счет-фактура);
Документы для оплаты денежных обязательств представляются в соответствии с Порядком санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, утвержденным Приказом Минфина России от 01.09.2008 N 87н.
Нельзя обойти вниманием п. 8 указанного порядка санкционирования, из которого следует, что требования к представлению подтверждающих документов в Федеральное казначейство различаются в зависимости от вида бюджетного обязательства. Так, например, различается состав пакета документов, представляемых в органы казначейства при исполнении обязательства из нормативного обязательства (например, предоставление субсидий юридическим и физическим лицам) и исполнения обязательств из государственного контракта на поставку товаров.
Суть указанных различий состоит в том, что при исполнении бюджетного обязательства по государственному контракту требуется предоставление документа, подтверждающего возникновение денежного обязательства, определенное наименование которого в действующем законодательстве отсутствует. Практика показывает, что работники Федерального казначейства периодически забывают о нормах вышеупомянутого пункта и требуют от бюджетных учреждений представления таких документов в качестве документов-оснований.
В этой связи характерным примером является необоснованное требование органа казначейства представить в качестве документа-основания для оплаты работникам учреждения отпускных внутренние локальные акты и приказы об установлении надбавок и доплат за счет бюджетных и внебюджетных средств. Санкционирование расходов учреждения на выплату своим работникам отпускных является погашением денежных обязательств, связанных с выполнением функций бюджетных учреждений и относится к одному из указанных в Порядке санкционирования случаям, когда представление документа-основания в органы казначейства не требуется.
Подводя итог сказанному, следует отметить, что отсутствие определенного наименования документа, подтверждающего возникновение денежного обязательства на практике также вызывает ряд сложностей. Так, например, органы казначейства при оплате поставленной и обслуживаемой в рамках государственного контракта оргтехники кроме контракта, акта приема-передачи выполненных работ и счетов-фактур потребовали представить журнал регистрации посещений с целью установления факта проведения работ.
Правомерны ли требования органов казначейства в данном случае? Приказом Минфина РФ от 01.09.2008 N 87н определен перечень подтверждающих документов, которые должны быть представлены одновременно с заявкой на получение денежных средств для оплаты бюджетных обязательств. Согласно пп. 15 п. 5 Приказа Минфина РФ от 01.09.2008 N 87н, устанавливающему перечень документов-оснований, кроме договора при оплате работ за счет средств федерального бюджета должен быть представлен акт выполненных работ, при оплате услуг - счет или счет-фактура. Иные документы, которые могут быть истребованы работниками органов казначейства, должны быть предусмотрены федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и нормативными правовыми актами Минфина. В соответствии с п. 6 Приказа Минфина РФ от 01.09.2008 N 87н данные документы должны быть связаны с оплатой денежных обязательств, возникающих по государственным контрактам на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, по договорам аренды.
Таким образом, в рассматриваемой ситуации требование органов казначейства представить журнал регистрации посещений неправомерно, поскольку данный документ составляется в произвольной форме, на законодательном уровне не утвержден и не несет информации о возникновении денежных обязательств.
Санкционирование оплаты денежных обязательств осуществляется в форме совершения разрешительной надписи (акцепта) органами федерального казначейства (или финансовыми органами соответствующего уровня) после проверки наличия документов (договоров, бюджетных смет, утвержденных лимитов, предельных объемов финансирования).
Завершающим этапом исполнения бюджета по расходам является подтверждение исполнения денежного обязательства на основании платежных документов, подтверждающих списание денежных средств с единого счета бюджета в пользу контрагента федерального государственного учреждения.
Отметим, что на всех стадиях исполнения бюджета по расходам в рамках заключенных федеральными государственными учреждениями государственных контрактов государственным органом, осуществляющим контроль за обеспечением исполнения федерального бюджета является Федеральное казначейство, действующее на основании Положения о Федеральном казначействе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 01.12.2004 N 703 "О Федеральном казначействе".
Согласно статье 267 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральное казначейство осуществляет контроль за:
- непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;
- непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными им лимитами бюджетных обязательств;
- соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в орган Федерального казначейства получателем средств федерального бюджета;
- наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих возникновение у него денежных обязательств.
В соответствии с п. 5.14. Положения о Федеральном казначействе данный орган осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета;
На основании вышесказанного разграничим объекты предварительного и текущего казначейского контроля. К объектам предварительного казначейского контроля следует отнести:
а) составление и заполнение расходных расписаний;
б) сведения о принятом бюджетном обязательстве;
Следует отметить, что при проведении предварительного казначейского контроля некоторые авторы выделяют особенности осуществления контроля за поступлением и использованием средств от приносящей доход деятельности. Вместе с тем, выделение такого отдельного объекта контроля как контроль за поступлением и использованием средств от приносящей доход деятельности в настоящее время не актуально в связи с вступлением в силу Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений". Согласно положениям Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ доходы, полученные от приносящей доход деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации, то есть признаются доходами бюджета и следовательно на данные доходы распространяется общий режим контроля и надзора.
Предварительный контроль сменяется текущим в ходе представления учреждением документов в органы казначейства для совершения кассовой операции. Как было отмечено выше, в данном случае учреждением предоставляются: заявка на кассовый расход, государственный контракт и документ, подтверждающий возникновение денежного обязательства. К объектам текущего казначейского контроля следует отнести:
а) соответствие представленных документов (заявка на кассовый расход, государственный контракт и документ, подтверждающий возникновение денежного обязательства) требованиям нормативных актов на соответствие установленной форме, наличия соответствующих реквизитов и показателей, предусмотренных нормативными актами, а также сведений, отраженных в них, документам, являющимся основаниями для принятия бюджетного обязательства
б) деятельность федеральных государственных учреждений по формированию бюджетной отчетности – объект контроля органов казначейства в данном случае можно определить как проверку предшествующую подаче бюджетной отчетности на предмет наличия/отсутствие ошибок (Письмо Федерального казначейства от 29.06.2009 N 42-7.4-05/2.6-374).
Проблемы, возникающие на стадии текущего контроля, проводимого органами казначейства в отношении документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства (документов-оснований) уже были рассмотрены в рамках настоящей работы. Обратимся к анализу вопроса, связанного с объемом полномочий органов казначейства при проведении контроля в отношении представляемого учреждением государственного контракта.
Необходимо сразу отметить, что в зависимости от конкретного договорного обязательства между федеральным государственным учреждением и поставщиком товара (работ или услуг) комплект документов, представляемых в качестве сопутствующей государственному контракту документации, может отличаться. Так, например, для борьбы с нарушениями, связанными с ошибками, недочетами и неточностями при составлении проектно-сметной документации по выполнению работ капитального строительства с частичным или полным их финансированием за счет средств бюджетов бюджетной системы РФ, Правительство РФ Постановлением от 18.05.2009 N 427 утвердило Положение о проведении проверки достоверности определения сметной стоимости этих работ. Согласно положениям данного нормативного акта проектно-сметная документация по объектам капитального строительства с полным или долевым бюджетным финансированием подлежит проверке компетентными органами, в том числе в части формирования сметной стоимости объекта.
Однако, учитывая все особенности представляемого комплекта документов, неизменным остается объект контроля – представленные в органы казначейства сведения подлежат исключительно операционно-техническому контролю и не подлежат проверке правильность применения расценок на выполнение работ и соответствие фактического объема выполненных работ представленным актам.
Является ли основанием для отказа в санкционировании платежа то обстоятельство, что государственный контракт был заключен с нарушением положений Закона о размещении заказа?
Особую актуальность данный вопрос получил в связи с многочисленными случаями отказа территориальных органов Федерального казначейства подтвердить денежные обязательства по контрактам на поставку бюджетным потребителям природного газа в 2006 году. В обоснование отказа было положены факты допущения нарушений положений Закона о размещении заказа. В этой связи в адрес управлений Федерального казначейства по субъектам РФ руководителем Федерального казначейства России направлено Письмо от 6 февраля 2006 года №42-7.1-15/5.1-50 с разъяснением, что при оплате денежных обязательств получатель средств представляет в орган федерального казначейства договор на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг, заключенный в любой предусмотренной для совершения сделок форме, если законом для договоров данного вида не установлена определенная форма, а также документы, подтверждающие возникновение у получателя средств денежных обязательств, подлежащих оплате за счет средств федерального бюджета.
При этом Инструкцией N 142н не предусмотрены основания для отказа органом Федерального казначейства в санкционировании оплаты представленного получателем средств федерального бюджета платежного поручения из-за нарушения им процедуры размещения заказа для государственных нужд.
Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", вступивший в силу с 1 января 2006 года, также не возлагает контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении государственных заказов на органы Федерального казначейства.
Учитывая вышеизложенное, Федеральное казначейство сообщает, что в компетенцию органов Федерального казначейства не входят функции контроля за соблюдением федеральными учреждениями правил размещения заказов для государственных нужд, и они не несут ответственности за оплату денежных обязательств федеральных учреждений по государственным контрактам, размещенным с нарушением положений Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ.
Учитывая то обстоятельство, что данное Письмо утратило силу в связи с изданием Приказа Минфина РФ от 23.12.2008 N 144н, признавшего утратившим силу Приказ Минфина РФ от 31.12.2002 N 142н, тем не менее оно и в настоящее время является ориентиром в части определения объекта контроля и его пределов, поскольку принятые акты Минфином РФ не установили такого основания для отказа в санкционировании, как нарушение процедуры размещения заказа для государственных нужд.
Еще раз хотелось бы обратить внимание на важность вопроса об определении объекта контроля за деятельностью получателей бюджетных средств, направленной на принятие и исполнение в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетных обязательств. Речь идет об упоминании в ряде статей о наделении органов казначейства не присущими им функциям контроля. В статье «Финансово-правовые аспекты государственных и муниципальных закупок» К.Б. Маркелов, анализируя полномочия участников бюджетного контроля на стадии исполнения бюджета по расходам при заключении государственного контракта указывает, что в отношениях по контролю за соблюдением законодательства о размещении заказов важную роль играют Федеральное казначейство и Счетная палата Российской Федерации. Вместе с тем, автором не указывается, какую роль на данной стадии осуществляет Счетная палата Российской Федерации и вообще возможно ли участие данного органа на стадии исполнения бюджета по расходам при заключении государственного контракта?